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2020年-2021年卫生健康领域行政诉讼典型案例

时间:2022-05-12 文章来源:山东省卫生健康委员会 作者:佚名

  

  为进一步加强法治政府建设,持续推进卫生健康法治建设和依法行政工作,近期,山东省卫生健康委对2020年、2021年卫生健康领域行政诉讼案例进行了梳理,从中遴选出部分典型案例(均来自中国裁判文书网)。为保护公民个人信息并突出主要案情,我们对裁判文书内容作了一定处理;案例的审判思路、判决依据等,均已经省卫生健康委法律顾问、公职律师核证,并提出点评意见。有利于各级各部门认真组织学习讨论,做好以案普法、以案释法工作,切实发挥好典型案例对实际工作的指导和推动作用。

  一、王某诉某区卫生健康局政府信息公开案

  王某曾被某防治院评定为抑郁症四级,并办理了残疾证书。几年后,在全市开展的严重精神障碍患者排查和危险性评估工作中,王某所在的某区疾控中心列出一份34人名单(包含王某),并将其名单交于某社区卫生服务中心。王某的母亲作为监护人在《参加重性精神疾病管理治疗网络知情同意书》上签字,随后某社区将王某信息登入居民电子健康档案信息系统,为其建立了严重精神障碍相关档案。

  王某向某区卫生健康局提出政府信息公开申请,请求公开本人重性精神疾病健康档案的有关信息,以及“是哪个医院把本人重性精神疾病数据录入数据库中”等。区卫生健康局出具告知书,主要内容:你申请的重性精神疾病健康档案的相关信息不属于本机关的职权范围,该政府信息不存在。你申请的‘是哪个具体医院将我的健康信息录入到这个重性精神疾病数据库里的’构成咨询事项,不属于政府信息公开范围,故不能公开,同时告知了王某其健康档案存在于某社区卫生服务中心,一并告知中心的地址、联系人、电话。王某申请行政复议。某区人民政府作出维持决定。王某提起行政诉讼。

  一审法院认为:政府信息分为两种,其一是本机关在履行职责过程中制作的政府信息;其二是从公民、法人或其他组织获取的政府信息。本案涉案政府信息属于从公民、法人或其他组织获取的政府信息。某社区卫生服务中心并非行政机关,而是某区卫生健康局管理的组织。根据《重性精神疾病管理治疗工作规范》等相关规定,社区卫生服务中心在县级精防机构指导下开展重性精神疾病患者线索调查,登记已确诊的重性精神疾病患者并建立居民健康档案,县级卫生行政部门负责本级重性精神疾病信息管理系统的运行维护。由此可见某区卫生健康局本级虽然不存在重性精神疾病管理治疗信息,但负责该信息管理系统的运行维护,某社区卫生服务中心有向其报告的职责,某区卫生健康局具有公开该政府信息的能力,应予以公开。某区卫生健康局针对王某关于重性精神疾病健康档案的信息公开申请,答复该信息“不存在”,但并未提交证据证明其尽到了搜索、查询义务。另,虽然王某的申请不规范,但根据修订前的《政府信息公开条例》第二十一条第(四)项之规定,某区卫生健康局应当告知王某进行明确;某区卫生健康局未经指导、释明即认定王某的申请构成咨询事项,认为不属于政府信息公开的范围故不能公开,欠妥。且该申请的目的是明确的,从能公开的政府信息尽量公开的立法宗旨看,某区卫生健康局没有尽到最大限度公开责任。鉴于某社区卫生服务中心已将王某档案转为“非在管”状态,责令某区卫生健康局重新作出答复已无实际意义。故判决:一、确认某区卫生健康局、某区政府不公开政府信息的行政行为违法;二、驳回原告王某的其他诉讼请求。二审法院维持原判。

  点评:本案涉及政府信息公开问题。

  被告的答复存在三个问题:

  (一)“你申请的重性精神疾病健康档案的相关信息不属于本机关的职权范围”是《政府信息公开条例》(2019修订版)(以下简称《条例》)第三十六条第(五)项规定的法定答复理由,即“不属于本机关公开”。适用该理由时应满足两个条件,(1)行政机关通过申请人的申请材料、相关常识、机关工作职责等情况,可以判断该信息根本不可能由本机关制作或依法不应当由本机关保存,本机关依法制作或保存的信息中没有该项信息;(2)至于是否应当由其他机关制作或保存,本机关根据职责分工和一般行政管理领域的划分,暂时不能确定,因此无法进一步告知相对人(否则应当告知相对人其他可行的查询机关和查询方式)。

  本案,原告申请事项明显应属于被告法定职权范围内获取的信息,被告负有相应的政府信息公开义务,具有政府信息公开主体资格和法定职权,不应将公开义务向社区服务中心“一推了之”。

  (二)“该信息不存在”是《条例》第三十六条第(四)项规定的法定答复理由。行政机关采用该理由进行答复时,应当提供证据证明本机关已尽到其合理的查找和检索义务。

  本案,被告仅答复“该信息不存在”证据不足,面临被法院或复议机关撤销原答复,责令重新作出答复的风险。

  (三)“咨询事项不属于政府信息公开范围”违反了《条例》第三十条规定“政府信息公开申请内容不明确的,行政机关应当给予指导和释明”,被告对王某申请行为缺少指导、释明,径行作出“构成咨询事项,不属于政府信息公开范围,故不能公开”的结论,对相关政府信息应公开而未公开,故被判令不公开政府信息的行政行为违法。

  二、某县卫生健康局申请法院强制执行案

  樊某未取得医师执业资格而擅自开展诊疗活动,某县卫生健康局依法予以取缔,并处以罚款50000元、没收违法所得7089元的行政处罚。樊某并未在规定时间内履行到位,某县卫生健康局向法院申请强制执行。

  法院经审查后认为,某县卫生健康局所作出的行政处罚决定有事实和法律依据,程序合法,罚款数额在法律规定幅度内。但是,根据《行政强制法》第五十四条:“行政机关申请人民法院强制执行前,应当催告当事人履行义务。”申请人某县卫生健康局在申请法院执行前对罚款的内容已经履行催告义务,但对没收非法所得的内容未进行催告。故依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十条、第一百六十一规定,裁定对罚款50000元准予强制执行,对“没收违法所得7089元”的内容不准予执行。

  点评:本案涉及行政强制程序问题。

  行政机关在依法作出行政决定后强制执行前,对当事人有催告义务,该催告义务应以书面形式作出,并载明下列事项:(一)履行义务的期限;(二)履行义务的方式;(三)涉及金钱给付的,应当有明确的金额和给付方式;(四)当事人依法享有的陈述权和申辩权。

  本案,行政机关未进行催告,侵犯了当事人依法享有的陈述权和申辩权,因此,法院以行政行为明显违法并损害被执行人合法权益,裁定对未履行催告的内容不准予执行。

  三、刘某诉某区卫生健康局行政不作为案

  刘某之夫孙某因病入住某医院,数月后去世。刘某认为某医院在诊治、护理、病历资料书写记载以及计收费等环节存在多处违法违规行为,遂向某区卫生健康局寄送《申请书》,要求对医院和该院诊疗医生在申请人亲属诊疗过程中的违法违规行为予以立案查处,并要求将查处情况予以回复。某区卫生健康局收到申请后未予处理答复。刘某及其子女等五人提起行政诉讼。某区法院判令某区卫生健康局于90日内依法作出处理。某区卫生健康局依据法院判决,对该医院是否存违法违规行为进行了调查,并作出《行政决定书》。《行政决定书》认为,申请人(即刘某等人)及病历封存人不配合启封被封存的孙某的住院病历,致使调查该医院存在违法违规行为的证据不足,决定对该医院及医生不予处罚。刘某等收到书面答复及《行政决定书》后不服,向市政府提起行政复议。市政府作出维持决定,刘某等遂提起行政诉讼。

  一审法院认为,封存病例是为了解决医疗机构与患者及其亲属在以后发生的医患矛盾纠纷中提供真实的原始资料,并不能阻却具有行政执法权的卫生行政部门进行调查该资料;某区卫生健康局具有对刘某等人申请处理事项作出行政处理的法定职责,然而某区卫生健康局却以“申请人及病历封存人拒不配合”为由径行作出“不予处罚”的行政处理决定书,是一种行政不作为的表现,属事实不清、证据不足、程序错误。法院判决撤销被告作出的《行政决定书》,并限被告于六十日内重新依法处理;撤销被告市政府作出的行政复议决定书。二审法院维持原判。

  点评:本案涉及行政机关依法行政履职问题。

  行政机关需明确本级机关的工作职责及权限范围,在行政职权范围内负有主动调查的责任,并应保留依法行政的充分证据,而不应把自己放在类似法院的独立第三方位置,否则,存在被认定为行政不作为的法律风险。

  四、孙某夫妇诉某市卫生健康局行政不作为案

  孙某夫妇及其女婿季某自2019年6月至2020年3月,多次向各级信访部门致信,要求对其落实计生奖励政策,发放计划生育奖励扶助金。经过层转交办,镇信访部门分别于2019年9月9日、9月30日向孙某夫妇和季某作出书面答复,告知因孙某夫妇不符合申请奖励的相关政策,不能发放计生奖励扶助金。2019年9月30日的书面答复,经市政府信访办复核后于2020年3月2日予以撤销,要求镇信访部门按照行政程序办理。

  期间,2019年10月10日,季某向某市卫生健康局致信《复查申请书》,申请对9月30日的信访答复意见进行复查。某市卫生健康局于2019年10月15日对复查申请进行回复,告知其不符合申请办理计划生育家庭奖励扶助条件,不能领取计划生育奖励扶助金。之后,季某再次来信请求对孙某夫妇发放计划生育奖励金,某市卫生健康局又于2020年4月20日作出答复:请根据要求提供相关证明材料,如果相关证明材料能够证明本人符合计划生育政策就给办理农村奖扶,否则不予办理。

  此后,季某又于2020年9月23日、10月23日两次向某市卫生健康局的电子邮箱发送申请及相关证明材料,要求对孙某夫妇落实计生奖励政策。某市卫生健康局并未回复。孙某夫妇于2021年1月15日提起行政诉讼。

  庭审中,被告某市卫生健康局辩称,原告孙某夫妇最迟应于2019年9月30日(镇信访部门答复日)即知道其夫妇二人不符合农村奖扶政策,但直至2021年1月15日才提起行政诉讼,已过6个月起诉期限,应当驳回起诉。

  法院认为,2019年6月至2020年3月,均是原告通过信访的方式反映问题以及相关部门对信访问题作出的处理意见。根据《信访条例》的规定,信访办理行为不是行政机关行使“首次判断权”的行为,行政机关采用信访的方式对申请进行处理,前提是申请已经被处理,而不是首次处理。根据原、被告提交的证据,被告对原告所主张的申请的处理行为是2019年10月15日以及2020年4月20日的回复,上述回复中均未告知原告相应的救济途径和起诉权利,仅是对原告信访问题的答复。

  信访答复是行政机关以书面方式作出的解释、说明,属于单纯的回复行为,不创设新的权利义务,对当事人的权益不产生实际影响,故上述答复行为不属于行政法上的行政行为。本次诉讼中,原告明确是针对被告对2020年9月23日、10月23日的申请行为未予以答复而提起的诉讼。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十六条规定:“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定,对行政机关不履行法定职责提起诉讼的,应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”原告于2020年9月23日、10月23日提出履行职责申请,于2021年1月15日提起本案诉讼,未超过起诉期限。庭审中被告已经确认收到上述申请邮件,并明确表示未予以回复,已构成行政不作为。最终判决:确认被告对原告履行法定职责申请未作处理的行为违法;责令被告在三十日内对原告提出的履行法定职责申请作出处理。

  点评:本案涉及行政主体的履职期限问题。

  当事人申请行政主体履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关需在接到申请之日起两个月内履行。逾期,行政机关行政不作为的,当事人有权对行政机关不履行法定职责提起诉讼,该行政诉讼应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。

  行政不作为有以下特点:(1)行政不作的主体是行政主体,只有行政主体才能进行行政不作为:(2)行政程序上的不作为属于行政不作为,即“拒绝或拖延履行”和“不予答复”都属于行政不作为:(3)行政不作为主要是违反了法定的作为义务。

  本案,原告未接到被告依法回复,有权在两个月期满之后的六个月内以行政不作为向行政主体提起行政诉讼,未超过行政诉讼期限。同时,原告的来信是申请被告履行法定职责,并非“信访”,而被告明显将原告的“履责申请”与之前的“信访”混为一谈,从而在对时限问题的理解上出现失误。

  五、杨某诉某区卫生健康局行政处罚案

  杨某未依法取得公共场所《卫生许可证》擅自经营美容服务,某区卫生健康局根据群众举报,对杨某经营情况进行调查取证。经查,杨某自2019年4月12日至2019年11月7日,一直在未申请办理《卫生许可证》的情况下擅自从事美容服务活动,违法行为持续超过三个月。区卫健局根据调查事实,依据《公共场所卫生管理条例实施细则》第三十五条规定,对杨某作出警告处罚并处两万元罚款。杨某提起行政诉讼。

  法院认为,某区卫生健康局对该案进行现场调查,调取相关证据,听取了原告陈述申辩,告知原告与行政处罚相关的事项及听证权利,程序符合法律规定。《公共场所卫生管理条例实施细则》第三十五条中“对未依法取得公共场所卫生许可证擅自营业,且擅自营业时间在三个月以上的,应由县级以上地方人民政府卫生计生行政部门责令限期改正。给予警告,并处以五千元以上三万元以下罚款”。杨某经营时间较短,经营数额较小,从行政处罚的比例原则来讲,对其进行较小数额的处罚可以起到教育和阻止违法行为危害性扩大的效果。故法院认为被告某区卫生健康局的行政处罚幅度过于严苛,存在不当,判决变更《行政处罚决定书》对原告杨某的罚款数额为1万元。

  点评:本案涉及行政处罚的自由裁量权问题。

  《行政处罚法》第五条第二款规定:“设定和实施行政处必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”《行政处罚法》第二十五条、二十六条、二十七条分别规定了不予行政处罚、从轻行政处罚、减轻行政处罚的情形。“从轻行政处罚”如何掌握?多少就算“从轻行政处罚”?关于这一点虽然在《行政处罚法》中没有明确指出,但在《山东省卫生健康行政处罚裁量基准》中有着明确规定。在实际卫生行政执法过程中,“违法情节轻重”是一个很重要的因素。如何掌握卫生行政处罚的幅度,即如何自由裁量同一处罚种类的幅度(比如罚款额度的多少),如何选择不同种类的处罚,卫生行政处罚的结果不尽相同,需要执法人员依据《山东省卫生健康行政处罚裁量基准》进行综合考量。建议行政机关在送达行政处罚告知文书时,一并告知自由裁量的理由和依据,并认真听取当事人的意见;在作出的行政处罚决定书中,也应将自由裁量的情况进行表述。

  六、李某诉某区卫生健康局不受理投诉举报案

  李某与某医院发生医疗损害责任纠纷,向法院提起民事诉讼。案件审理过程中,李某向某区卫生健康局提交《投诉举报申请书》,举报该医院骨科两名医生欺骗诱导患者、违规手术,造成患者残疾,要求将该两医生移送公安机关。某区卫生健康局调查后作出《关于李某举报事项办理情况的说明》,告知其所反映的两名医生均具有医师执业资格证,原告所反映手术过程中的问题,属于医患纠纷,鉴于原告已经向法院提起诉讼并已受理,并申请了司法鉴定,应等待法院审理结果,本局不再受理此医疗纠纷信访事项。李某提起行政诉讼。

  一审法院判决驳回李某的诉讼请求。二审法院认为:《医疗纠纷预防和处理条例》第六条第一款规定:“卫生主管部门负责指导、监督医疗机构做好医疗纠纷的预防和处理工作,引导医患双方依法解决医疗纠纷。”第二十二条规定,发生医疗纠纷,医患双方可以通过下列途径解决:“(一)双方自愿协商;(二)申请人民调解;(三)申请行政调解;(四)向人民法院提起诉讼;(五)法律、法规规定的其他途径。”第四十条规定:“医患双方申请医疗纠纷行政调解的,应当参照本条例第三十一条第一款、第二款的规定向医疗纠纷发生地县级人民政府卫生主管部门提出申请……当事人已经向人民法院提起诉讼并且已被受理,或者已经申请医疗纠纷人民调解委员会调解并且已被受理的,卫生主管部门不予受理;已经受理的,终止调解。”根据上述规定,上诉人已经向人民法院提起民事诉讼,其与该医院之间的医疗纠纷,卫生行政机关可以不再受理。

  但是,法院受理医疗纠纷,并不能成为阻却当事人要求追究相关责任人行政责任乃至刑事责任的法定事由。从李某投诉举报内容看,其主张系认为该医院两名医生对其实施手术违反规程,造成其残疾,要求追究该两名医生的责任。某区卫生健康局应重点审查涉案医生有无违反《医疗纠纷预防和处理条例》有关“法律责任”的规定。某区卫生健康局的书面答复中未体现其已经对该两名医生是否具有违反《医疗纠纷预防和处理条例》第四十七条规定的情形进行了审查,仅以上诉人已经提起民事诉讼为由不予受理其投诉显系不当。鉴于上诉人已经申请了司法鉴定,而司法鉴定目前尚未有结论,是否构成“医疗事故”尚未可知。行为医生是否具有《医疗事故处理条例》第四十七条规定的“法律责任”,在司法鉴定结论出来之前,难以确定。某区卫生健康局可待司法鉴定结论出台后,针对上诉人的请求另行作出处理。一审判决适用法律有失偏颇,鉴于上诉人的关于追责的请求目前并无实际履行之可能,本院对被上诉人的答复及一审法院判决存在的问题予以指出,对判决结果予以维持。

  点评:本案涉及行政机关的行政管理职责问题。

  根据《医疗纠纷预防和处理条例》第四章及《医疗事故处理条例》第四、六章的规定,行政机关对医疗机构及其工作人员负有行政管理职责。

  行政机关不应以民事处理而取代其应履行的行政职责。如果在原告未能举证医疗机构及/或其工作人员存在违法违规行为,被告经调查仍不能证实医疗机构及/或其工作人员存在被举报情形的情况下,应以证据不足等原因答复原告,而不应以当事人提起民事诉讼为由。

  七、王某诉某县卫生健康局行政处罚案

  1993年,因某县某卫生院下的甲卫生所经营亏损,经某卫生院决定,由本院职工王某以内部承包经营的形式,在甲卫生所开展诊疗活动。2004年,王某因违反计生政策被县政府开除公职,但之后仍在甲卫生所工作。

  2017年11月,某卫生院以“连续两个考核周期未参加医师定期考核”为由,申请注销注册王某的《医师执业证》,同日某县卫生健康局批准了申请,某卫生院遂以张贴方式“公示”王某的《医师执业证》“注销注册”。

  2019年3月28日,某县卫生健康局对王某涉嫌非法行医立案调查;4月2日,某卫生院出具情况说明,主要内容是:王某已不是我单位职工;王某开办的甲卫生所发生的经济收入从未上缴我单位管理;王某开办的甲卫生所与我单位无任何行政隶属关系。4月4日,某县卫生健康局对王某作出《行政处罚事先告知书》:“你未取得《医师执业证书》,于2017年11月至2019年3月28日设置诊疗场所从事诊疗活动……拟对你作出……的行政处罚……”;4月18日,某县卫生健康局组织听证,王某提出“甲卫生所……的房子、财产、医疗设备、流动资金、单据、收款章、行政章都是某卫生院的……是某卫生院的一个科室……某卫生院与我签订的合同至今有效”;5月6日,某县卫生健康局对王某作出《处罚决定》:“你未取得《医疗机构执业许可证》、《医师执业证书》,于2017年11月至2019年3月28日设置诊疗场所从事诊疗活动……决定予以你……的行政处罚……”。王某提起行政诉讼。

  法院经审理后认为:1.被诉《处罚决定》程序违法。其一,当事人依法享有知情权、陈述申辩权、听证权、寻求救济权。行政程序中,行政机关应当通过告知,保护当事人上述权利的实现。本案中,被告在《行政处罚事先告知书》中只认定原告“未取得《医师执业证书》”,未认定原告未取得《医疗机构执业许可证》,但在《处罚决定》中认定原告“未取得《医疗机构执业许可证》、《医师执业证书》”,认定原告“未取得《医疗机构执业许可证》”的事实未事先告知原告。其二,当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核。充分听取当事人的陈述、申辩意见并非仅仅是为了“听取”本身,而是当当事人提出的陈述、申辩意见中存在需要复核的理由、事实或者证据时,行政机关应当通过调查程序进行复核,并且将复核结论告知当事人,同时说明理由,或者在行政处罚决定中载明复核的情况。本案中,被告未对原告在听证环节提出的事实、理由进行调查核实并予以回应,违反了上述法律文件的规定。2.被诉《处罚决定》事实不清、主要证据不足。其一,经查明,自1993年9月开始,原告作为某卫生院职工,以“承包经营”的方式,在该院甲卫生所开展诊疗活动。庭审中,被告虽然举出某县政府《关于开除王某公职的决定》,但是没有举出证据证明某卫生院何时与原告解除合同并收回卫生所,亦未举证证实原告是如何“设置”了诊疗场所。被告还举出某卫生院出具的情况说明,然而,该情况说明与原告多年来一直在甲卫生所以该卫生所的名义从事诊疗活动的事实相悖。此外,“应该解除”不等于“已经解除”,不能以原告已被开除公职,合同应该解除为由,推定《合同书》事实上已经解除,且原告是否履行合同义务、区划是否调整等,均不是合同能否继续履行的决定因素。其二,根据《执业医师法》第十六条规定,卫生行政部门注销当事人的医师执业证书,应当作出注销注册通知并依法送达当事人。本案中,被告虽然举出证据证明其曾批准某卫生院提报的注销注册原告《医师执业证》的申请,但未举证证明其曾经依法通知原告。法院最终以事实不清、证据不足、程序违法为由,判决撤销该《行政处罚决定书》。

  点评:本案涉及行政处罚程序问题。

  《行政处罚法》(2021年版)第四十四条、第四十五条规定,行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据,并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。行政机关负有向当事人告知的法定义务,且当事人有权进行陈述和申辩,行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。

  《行政处罚法》第四十条规定,行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人;当事人不在场的,行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定,将行政处罚决定书送达当事人。

  本案,在行政处罚程序上多处违法,侵犯了当事人的程序利益,依法被撤销。

  (注:本案发生时《医师法》尚未颁布,《执业医师法》尚未废止)

  八、杨某诉某区人民医院不予办理出生医学证明案

  杨某在被告某区人民医院处生育一女,后杨某与其前夫吴某经法院判决离婚,婚生女由杨某抚养。离婚后,杨某多次向被告某区人民医院申请办理出生医学证明,但某区人民医院均以未提供孩子父亲身份证明原件为由拒绝原告申请。杨某提起行政诉讼。

  某区人民医院辩称,一、医院并非行政机关,其出具出生医学证明的行为并非授权行为,因此本案不属于行政诉讼受案范围。二、是否开具出生医学证明只对原告女儿的权益造成直接影响,与原告杨某不存在直接的利害关系,杨某不是本案适格原告。三、按照本市《关于进一步规范出生医学证明管理工作的通知》等规定,原告应当交验孩子父亲、母亲的身份证原件申请办理出生医学证明。如申请单亲者,其在怀孕过程中存在婚姻状态,也需要丈夫填写《新生儿父亲免责声明》。

  法院认为,《母婴保健法》第二十三条规定,医疗保健机构和从事家庭接生的人员按照国务院卫生行政部门的规定,出具统一制发的新生儿出生医学证明。国卫妇幼发[2013]52号通知规定,在具有助产技术服务资质的医疗保健机构内出生的新生儿,由该机构负责首次签发出生医学证明。《山东省出生医学证明管理办法》(以下简称《管理办法》)第六条规定,具备助产技术服务资质的医疗保健机构、卫生健康行政部门指定的机构为签发出生医学证明的机构。本案中某区人民医院是具有助产技术服务资质的医疗保健机构,是《母婴保健法》授权负责首次签发出生医学证明的组织,系本案的适格被告,其签发出生医学证明的行为是行政行为。根据《管理办法》第二条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十一条以及本市规范性文件的相关规定,原则上确认了新生儿母亲首次申领新生儿出生医学证明的优先权利。故杨某有权申领婚生女的出生医学证明,对于婚生女出生医学证明的颁发,有直接的利害关系,其系本案适格原告。

  行政机关或者其他组织对于法律赋予其对某一事实核查确认的职责应当积极履行。医疗机构作为出具出生医学证明的经办机构,应当积极为在该院出生的新生儿取得出生医学证明提供便利的条件和服务。《管理办法》第十七条规定“办理首次签发应提供以下相关材料:(一)新生儿父母有效身份证原件、复印件……”第二十一条第(一)项规定的特殊情形的首次签发:“新生儿母亲一方申领出生医学证明且不能提供新生儿父亲有效身份证原件的,新生儿母亲须出具书面声明,签发机构应在出生医学证明上父亲信息的相应一栏处标注,签发机构需将书面声明与存根一并保存。”此外,《管理办法》、国卫妇幼发〔2013〕52号通知以及本市相关文件要求在申领新生儿出生医学证明时需提交新生儿父母有效身份证件原件,仅是供签发出生医学证明的医疗机构核对查验新生儿父母身份信息所需,当出生医学证明所要证明的核心要件均已明确且申请人提供的材料实质满足了相关规范要求的情形下,不出具出生医学证明不仅有违法律规定,侵犯新生儿的合法权益,更是对国家人口管理秩序的破坏。本案中,原告已提供法院生效判决,该判决中明确记载了新生儿父亲吴某的身份信息,且确认原告与吴某婚姻、生育信息,即认定了新生儿与吴某之间的父女关系,被告在履行出具出生医学证明的法定职责中需要审核确认的新生儿父亲的信息已经得到司法确认。综上,法院判决被告某区人民医院在二十日内出具母亲为杨某、父亲为吴某的出生医学证明。

  点评:本案涉及医院出具出生医学证明产生争议是否属于行政诉讼受案范围及首次办理出生医学证明需要提交的资料问题。

  1、医院出具出生医学证明产生争议是否属于行政诉讼受案范围

  关于原告的诉讼请求是否属于行政诉讼受案范围,存在两种不同观点。第一种观点认为,出具出生医学证明的行为属于行政诉讼受案范围。理由如下:1、行政机关作为行使行政职权的专门机构,必然是行政主体的主要组成部分,但并非唯一,法律、法规、规章授权的组织属于行政主体的另一主要组成部分,也可以行使行政权力。《行政诉讼法》第二条规定∶“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为,包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”法律、法规授权的组织在行使行政职权时,也构成行政主体,可以成为行政诉讼的被告。《母婴保健法》第二十三条规定"医疗保健机构和从事家庭接生的人员按照国务院卫生行政部门的规定,出具统一制发的新生儿出生医学证明"。卫生部《关于进一步加强出生医学证明的通知》(卫妇社发〔2009〕96号)在第二条第一款中明确提出,"各地要坚决落实由具有助产技术服务资质的医疗保健机构为本机构内出生的新生儿直接签发出生医学证明的要求”。上述条文明确规定了医疗保健机构出具出生医学证明是特定法律规范进行授权的结果,签发机构出具《出生医学证明》系履行新生儿出生医学证明行政管理职责而非民事义务,医疗保健机构系依据法律授权履行签发《出生医学证明》行政职责的事业单位。2、新生儿医学出生证明属于具有公信力和设权性的行政证明文件。首先,医学出生证明不仅记载了婴儿的姓名、性别、体重、身高等身份和生理信息,同时载明了其父母的基本信息。因此,具有确认亲子或监护关系的法律证明意义。其次,医学出生证明具有事实或权利推定的证明力,除非有相反证据推翻,否则其记载的事实将被认定具有证明效力,故具有一定意义上的公信作用。正是因为医学出生证明的上述作用,其不同于基于民事行为所产生的合同或凭证,而是具有行政证明的基本属性。3、医疗机构出具新生儿出生证明不属于民事行为。医疗机构出具该医学出生证明既非基于医患双方的合意表示,亦非基于医疗机构自愿选择的单方允诺,其所出具医学出生证明的内容、形式以及程序均源于法律的明确规定,不能通过双方或单方的民事行为予以变更或排除,因此具有强制性、法定性和授权性等具体行政行为的实质特征,从而有别于一般的民事行为。上述观点在司法实践中也被部分法院接受,例如,北京市怀柔区人民法院审理的(2010)怀行初字第26号案件,深圳市盐田区人民法院(2020)粤0308行初字第1393号案件。

  第二种观点认为,出具出生医学证明的行为不属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国母婴保健法》第二十三条规定:“医疗保健机构和从事家庭接生的人员按照国务院卫生行政部门的规定,出具统一制发的新生儿出生医学证明。”医疗保健机构基于法律规定出具出生医学证明,并非是法律授权医疗保健机构取得了行政管理权力,医疗机构对新生儿出具出生医学证明的行为,系基于医疗机构与产妇之间的医患关系,对产妇在医疗机构处生产情况的一种记载和证明,并非行使行政管理职权的行政行为,医疗机构出具出生医学证明的行为只是对产妇生产和新生儿出生情况起证明作用,不会在医疗机构和患者之间产生行政法上的权利义务关系,故不属于行政诉讼的受案范围。广西壮族自治区高级人民法院在(2020)桂行终1184号中持该观点。

  在本案中,法院认为,某区人民医院是《母婴保健法》授权负责首次签发出生医学证明的组织,其签发出生医学证明的行为是行政行为,出具出生医学证明产生争议属于行政诉讼受案范围,是赞同第一种意见。该意见代表当地法院对争议问题的裁判意见,应当受到尊重和遵从。

  2、首次办理出生医学证明需要提交的资料

  关于首次办理出生医学证明需要提交的资料,《山东省出生医学证明管理办法》有明确规定,第十七条规定首次签发应当提供的资料包括“新生儿父母有效身份证件原件、复印件”,但是第二十一条也规定了特殊情形的首次签发,新生儿母亲一方申领出生医学证明且不能提供新生儿父亲有效身份证件原件的,新生儿母亲须出具书面声明,签发机构应在出生医学证明上父亲信息的相应一栏处标注“/”,签发机构须将书面声明与存根一并保存。即新生儿母亲一方申领出生医学证明,提供父亲有效身份证件原件并非必须要件。并且,国家机关和各社会主体应当具备法治思维,不能机械理解法条,应当根据法律的原则、法治的精神、法律条款的实质去适用法律。法律规定须提供新生儿父母身份证件,目的是为了核验新生儿父母的身份信息。验证新生儿父母的身份信息,查验身份证并非唯一方式。原告提供的法院生效判决明确记载了吴某的身份信息,确认了原告与吴某婚姻、生育信息,事实上是认定了新生儿与吴某之间的父女关系。在此情况下,医院完全可以根据法院判决去核验新生儿的父亲身份信息。因此,医院仍要求杨某提供孩子父亲身份证原件,未正确履行出具出生医学证明的职责,败诉在所难免。

  九、代某诉某市卫生健康委投诉举报处理案

  代某向某市卫生健康委邮寄《对某医院投诉书及立案调查申请书》,投诉某医院在对其丈夫张某实施手术之前对所使用的医疗器械(某型号的球形支架)未尽到知情告知义务,并申请被告立案调查。某市卫生健康委调查后作出《关于对代某举报投诉事项调查处理情况的答复》,答复称:“经询问当事医师、查阅患者张某住院病历复印件,发现病历内有《使用植入性医疗器材、高值耗材知情同意书》1份,上面记载有诊疗项目、可能使用的医疗器材或耗材名称、患方意见、医疗报销、价格等信息,你已签字同意,签字时间是某年某月某日。”代某认为此知情同意书中涉及到的产品并不是植入性医疗器械,没有原告投诉的球扩支架,不能证明被投诉人尽到了知情告知义务,遂提起行政诉讼。

  法院认为,首先,被告在答辩中称其作出的《关于对代某举报投诉事项调查处理情况的答复》是根据《卫生行政处罚程序》(卫生部令第53号)第十五条规定,认定投诉人反映的问题无明确的违法行为和事实依据,应不予立案,但该结论性的意见并未在《关于对代某举报投诉事项调查处理情况的答复》中出现,即上述答复仅仅陈述了被告的调查过程及所依据的材料内容,并未依法注明所适用的法律、法规,亦未得出结论性的意见。也就是说,被告作出的答复无实质性结论,并非真正意义上的答复,不能起到答复告知的效果。其次,结合被告所做的调查及庭审中的陈述,被告作出涉案答复的依据就是主治医师的询问笔录及病例中的《知情同意书》。经查阅病历,该知情同意书中载明“根据患者椎动脉狭窄的病情,在下一步的诊疗过程中,可能使用相关植入性医疗器材及其他医用耗材,价格较高……医师对上述情况已经向患方详细告知,患者可以选择是否同意使用该类医用器材”。原告代某在该知情同意书中明确表示“要求使用进口材料”,并签字同意。据此可知,原告要求使用进口材料,而被投诉人在病历中记载手术使用的支架却是国产器材;被告认为依据原告签字确认的知情同意书即可认定被投诉人已尽到了支架的告知义务,却未对上述事实进行查证,亦未作出合理解释,属事实不清,证据不足。最终法院判决撤销涉案答复,并责令被告限期重新作出行政行为。

  点评:本案涉及投诉答复的完整规范及行政机关作出行政行为的事实和证据问题。

  投诉是指公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯自身合法权益,请求行政机关依法查处的行为。公民、法人或者非法人组织提出投诉的目的是维护自身正当权益不受侵害,往往要求行政机关追究侵权方的法律责任。有权处理行政机关应当对投诉事项进行调查并作出回应,答复意见应当做到内容完整、规范,形成实质性处理意见,包括:投诉的事实是否成立,是否应当立案并对相关单位作出处理决定,以及作出何种处理决定。在本案中,卫生健康主管部门对行政相对人反映的情况和该部门查明的事实描述一番,但不作结论,不表态,不正面回应问题,不作实质性的答复,回避矛盾焦点,履行职责不到位。

  “事实清楚、证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定的办案程序”是行政执法工作人员执法的工作原则,而“事实清楚、证据确凿”是查清案件事实的基本要求。事实清楚是对所查办案件的基本要求,是指决定案件性质和案件能否成立的主要事实清楚,具体包括当事人违法行为发生的时间、地点、动机、目的、手段、后果以及其他有关情况必须清楚。在法律上,事实是指法律事实,事实需要通过证据证明。证据确凿,是指行政机关作出的行政行为所依据的证据确实、充分,足以证明该具体行政行为是合法的、正确的。在本案中,从《使用植入性医疗器材、高值耗材知情同意书》记载的内容可知,原告要求使用进口材料,而被投诉人在病例中记载手术使用的支架却是国产器材,被告认为依据原告签字确认的《使用植入性医疗器材、高值耗材知情同意书》即可认定被投诉人已尽到了支架的告知义务,认定事实不清、证据不足显而易见。


原文链接:http://wsjkw.shandong.gov.cn/ztzl/rdzt/pfzc/xxjl/202205/t20220511_3920355.html
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